Le nouveau traité réformateur

Présentation du projet de traité réformateur :

traité sur l’Union européenne et traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

 Rappel de la chronologie européenne :

1999 : le traité d’Amsterdam,

2000 : le traité de Nice + Déclaration de Nice,

2001 : Conseil européen de Laeken + Déclaration sur l’avenir de l’Union européenne,

Convention sur l’avenir de l’Union européenne du 28 février 2002 à mi-juillet 2003,

CIG 2004,

Elargissement de l’Union européenne à 10 nouveaux Etats-membres dont 8 d’Europe centrale et orientale,

Signature du traité établissant une Constitution pour l’Europe le 29 octobre 2004,

Période de ratifications :

18 l’ont ratifié

2 ont voté NON dont la France le 29 mai 2005 à 55 %

4 avaient indiqué qu’il n’y avait pas de problème : Danemark, Suède, Portugal, Irlande

3 n’ont rien entrepris : Royaume-Uni, Pologne, République thèque ;

Conseil européen des 16 et 17 juin 2005 : période de réflexion

Réunion du 26 janvier 2006 à Madrid des Etats-membres ayant ratifié le traité établissant une Constitution pour l’Europe sans la France,

Conseil européen des 15 et 16 juin 2006 : prolongation de la période de réflexion et de ratification ,

Rapport au 1^er semestre 2007 et les solutions mises en oeuvre devront intervenir au plus tard le 2^nd semestre 2008,

Présidence allemande 1^er semestre 2007 + rapport de la Présidence,

Election présidentielle en France : élection de N. Sarkozy et de son mini traité,

Conseil européen des 21 et 22 juin 2007  : adoption du mandat, convocation de la CIG,

CIG 2007 juillet –octobre 2007,

Conseil européen des 18 et 19 octobre 2007 : approbation des travaux de la CIG. Le traité réformateur est approuvé.

La signature officielle interviendra le 13 décembre 2007. La période de ratification s'ouvrira pour les 27 Etats-membres de l'Union européenne. Si tous le ratifient, il devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2009 ou à défaut un mois après le dépôt du dernier instrument de ratification. La France souhaite donner l'exemple et devrait donc ratifier dès le mois de décembre 2007.

Les traités existants ont été réorganisés sous la forme de ce projet de traité modificatif plutôt que simplifié : Traités sur l’Union européenne et sur le fonctionnement de l’Union européenne :

Avis de décès ou de disparition : l’article 2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne stipule que le traité instituant la Communauté européenne est modifié conformément aux dispositions du présent article à savoir l’intitulé est remplacé par : « traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ». Il ne s’agit pas seulement d’un changement d’intitulé. C’est tout un pan de la construction européenne qui disparaît la Communauté européenne dont nous fêtons cette année le 50^ème anniversaire et la disparition.

Du préambule du traité établissant une Constitution pour l’Europe subsiste ce paragraphe : « S’inspirant des héritages culturels, religieux et humanistes de l’Europe, à partir desquels se sont développées les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que la démocratie, l’égalité, la liberté et l’Etat de droit, » incorporé dans le préambule du traité sur l’Union européenne.

La future Constitution inscrivait aussi dans le marbre « les signes de l’Union » : « Le drapeau de l’Union représente un cercle de douze étoiles jaunes sur fond bleu. L’hymne de l’Union est tiré de l’Ode à la Joie de la 9^ème symphonie de L. Van Beethoven. La devise de l’Union est « Unie dans la diversité ». La monnaie de l’Union est l’€uro. Le 9 mai est célébré dans toute l’Union comme la journée de l’Europe ».

De même, des symboles ne subsiste que l’euro.

Comme a dit le premier ministre luxembourgeois, Jean-Claude Juncker : « Ce n’est pas important, parce que les peuples européens ont plus de bon sens que certains de leurs dirigeants : ils continuent à aimer ce drapeau, cet hymne. Mais je suis frappé de voir ceux qui reprochent à l’Europe une trop grande distance entre elle-même et ses citoyens, enlever les symboles que les peuples ont déjà largement adoptés ».

On rappellera pour l’anecdote que le drapeau européen est accroché au fronton du ministère des affaires étrangères français, le fameux quai d’Orsay, depuis la nomination de JP Jouyet comme secrétaire d’Etat. Il n’est jamais trop tard pour bien faire alors que la France est membre fondateur depuis 1951 !

La référence à la primauté du droit communautaire a été supprimée et remplacée par une déclaration rappelant la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne.
L’Union européenne se voit conférer la personnalité juridique unique (dispositions finales, Titre V du traité sur l’Union européenne).
La structuration en piliers avec des statuts juridiques différents et des compétences inégales (piliers communautaire, justice et affaires intérieure et PESC), héritée du traité de Maastricht, est supprimée.

L’Union européenne comme Communauté humaine et de valeurs[1]

Alors que pour la Convention, il était fondamental que le citoyen se reconnaisse dans ce projet et avait donc conçu une sorte de Pacte européen des citoyens de l’Europe unie et élargie repris par la CIG de 2004 : L’Union européenne y était définie comme une Union des citoyennes et citoyens et des Etats d’Europe. En effet, l’article I. 1 alinéa 1 du traité établissant une Constitution établissait « Inspirée par la volonté des citoyens et des Etats d’Europe de bâtir leur avenir commun… ». Ainsi, la double filiation de l’Union européenne était établie : les citoyens, les peuples et les Etats. De tout cela, il ne subsiste rien si ce n’est la référence à la citoyenneté européenne[2] et au fait que les citoyens européens sont représentés par le Parlement européen.
Pour la première fois dans l’histoire de l’Union, les valeurs de justice, de solidarité et d’égalité notamment entre les hommes et les femmes, de non-discrimination et des droits des personnes appartenant à des minorités sont mentionnées de façon explicite. Cette référence aux valeurs fondatrices n’est pas seulement déclaratoire mais à une dimension opérationnelle notamment en cas de non respect, de violation (article 7 du traité sur l’Union européenne, Titre II relatif à la suspension des droits résultant de l’appartenance à l’Union européenne).
Les objectifs de l’Union incluent, entre autres, le développement durable en précisant que celui-ci se fonde sur « une économie sociale de marché visant le plein emploi et le progrès social », tout comme la promotion d’autres objectifs sociaux : justice, égalité, protection sociale, solidarité entre les générations…Les Services d’intérêt général (SIG) n’y figurent pas mais leur base juridique a été renforcée dans le sens d’une action européenne (article 14 du titre II du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne)[3]. Un protocole sur les services d’intérêt général a été ajouté. A la demande de la BCE et des ministres de l’Economie et des finances, « la stabilité des prix » a été ajoutée à côté d’« une croissance économique équilibrée ». Il n’est plus fait référence à un concurrence libre et non faussée. En revanche, un protocole sur le marché intérieur et la concurrence a été ajouté.

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, déjà proclamée, à Nice en décembre 2000, certes en catimini grâce au Royaume-Uni. La pierre angulaire de ce Pacte européen des citoyens de l’Union européenne élargie reposait donc sur l’intégration de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dans la Constitution dans sa partie II. Cette partie avait été l’enjeu de débats et de cristallisations notamment pour le Royaume-Uni farouchement hostile à son intégration et à lui conférer une quelconque valeur juridique. Des concessions lui avaient été faites notamment la référence aux commentaires joints élaborés par le secrétariat du praesidium de la Convention chargée d’élaborer la Charte tels que modifiés par la Convention sur l’avenir de l’Union européenne. L’essentiel à retenir est que cet ajout ne modifie en rien la valeur juridique de la Charte.

Donc, finalement, la Charte est évoquée dans le traité sur l’Union européenne au titre I consacrée aux dispositions générales, à article 6. Elle devrait être proclamée solennellement par les trois institutions de l’Union européenne et être publiée très rapidement dans la série législative des Journaux officiels de l’Union européenne.

Il est adjoint un protocole n°7 concernant la clause d’exclusion du Royaume Uni et de la Pologne vis-à-vis de la Charte. Le nouveau gouvernement polonais devrait peut-être revenir sur cette orientation.

Ceci revient à reconnaître qu’il existe deux catégories de citoyens dans l’Union européenne.

Le texte prévoit aussi que « l’Union adhère à la CEDH (…) ». Toutefois, conformément à l’article 188 N § 8, l’accord sur l’adhésion à la CEDH sera conclu par le Conseil statuant à l’unanimité et moyennant la ratification des Etats-membres. Cela relativise la perspective d’une telle adhésion.
La citoyenneté européenne y est reprise. Elle figure dans le traité sur l’Union européenne (titre II, article 8) ainsi qu’à l’article 17 ter du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. « Est citoyen de l’Union toute personne ayant une nationalité d’un Etat-membre ».
L’initiative citoyenne a été reprise dans le traité sur l’Union européenne à l’article 8B alinéa 4 du titre II consacré aux principes démocratiques. Elle est organisée puisque la Commission pourra, si un million de citoyens issus d’un nombre significatif d’Etats-membres[5] l’estime nécessaire, être invitée à déposer une proposition d’acte juridique.
D’autres évolutions positives permettent de rapprocher le citoyen de l’Europe.
Pour un renouvellement du contrat de progrès économique et social

Quelques progrès en matière sociale

Le texte du traité sur l’Union européenne au titre II consacre les principes d’égalité démocratique et de la démocratie représentative et participative. La vie associative et la liberté d’échanger des opinions sur tous les domaines d’action de l’Union sont garanties. Il est prévu un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile et les organisations religieuses. Il consacre le statut des « consultations » menées par la Commission des partenaires sociaux, des églises, du médiateur européen.
Dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, au titre IX « politique sociale » figurent la reconnaissance du rôle des partenaires sociaux et du dialogue social européen dans le respect de leur autonomie[6]. C’est un résultat positif (si l’on mesure le chemin parcouru pour l’obtenir…) qui aidera au développement d’un système européen de relations sociales. C’était l’une des revendications essentielles de la Confédération européenne des syndicats (CES) qu’elle a portée sans relâche jusqu’à son obtention. Il est aussi reconnu que « le Sommet social tripartite pour la croissance et l’emploi contribue au dialogue social ».
Une clause sociale dite « horizontale » est instaurée en début de traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « Dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l’Union prend en compte les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale ainsi qu’à un niveau élevé d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine ». Elle peut laisser perplexe essentiellement car elle ne signifie pas une mise en cohérence. En effet, la clause horizontale fait référence à un «niveau d’emploi élevé» et non au « plein emploi » tel que mentionné à l’article 3 du traité sur l’Union européenne et à l’article 127 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou encore à une «protection sociale adéquate » contre la seule mention de la protection sociale (article 3 du traité sur l’Union européenne) et « niveau élevé d’éducation » alors qu’elle n’est pas mentionné dans les objectifs.

Cette clause est importante en ce que toutes les politiques de l’Union européenne et les décisions qui en découlent devront en tenir compte. Il en va de même vis-à-vis de toute discrimination.

La gouvernance économique insuffisante et insatisfaisante

Le Pacte de stabilité et de croissance a été réformé en mars 2005.

Si il est fait référence dans les objectifs à « une croissance économique équilibrée », on n’en trouve plus trace dans les dispositions relatives à la « politique économique et monétaire ». La question demeure de savoir qui gère la croissance en Europe ? Ce n’est pas la BCE (stabilité des prix), ni la Commission européenne (Pacte de stabilité et de croissance et coordination budgétaire), pas davantage le Conseil (appréciation du Pacte de stabilité et de croissance et des GOPE[7]), non plus l’€urogroupe (représentation extérieure de l’€uro et gestion des entrées dans la zone €uro). Cependant, aucune Constitution nationale ne comporte de définitions de la politique économique à suivre qui est du ressort des organes élus.

Le projet de traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne fait qu’entériner un système économique de « pseudo coordination » qui a bien montré ses limites ces derniers temps. Elle ne constitue pas une avancée en terme de gouvernance économique.

La nécessité d’une coordination des politiques économiques, de l’emploi qui inclut la coordination des politiques sociales est confirmée à l’article 5 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. « Les Etats-membres coordonnent leurs politiques économiques au sein de l’Union. A cette fin, le Conseil adopte des mesures, notamment les grandes orientations de ces politiques ». En revanche, « l’Union prend des mesures en vue d’assurer la coordination des politiques de l’emploi des Etats-membres et peut prendre des initiatives en vue d’assurer la coordination des politiques sociales des Etats-membres ». Cette formulation tend à donner l’impression que l’Union ne dispose plus de compétences de coordination dans ces domaines. Pourtant, dans la mesure où le Conseil est l’une des trois institutions du triangle institutionnel de l’Union européenne et qu’il adopte les actes, ce changement pourrait être considéré comme purement symbolique.

En matière de politique économique et monétaire, la future Constitution prévoyait l’amélioration des procédures de coordination entre les Etats-membres bien que les dispositions arrêtées par la CIG de 2004 sur la procédure de déficit excessif marquaient un net recul par rapport au projet de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne qui reconnaissait un rôle spécifique de la Commission pour alerter sur les écarts des politiques économiques et des déficits par rapport aux normes fixées en commun. Ce n’est plus le cas et toujours pas davantage !

Ainsi, la Commission européenne peut adresser non plus une recommandation mais un avis (formule du traité de Maastricht repris par le traité de Nice) dans le cadre de la procédure pour déficit excessif dont le Conseil peut s’écarter à la majorité qualifiée.

La future Constitution instaurait un rôle particulier pour les Etats-membres de l’€urogroupe que l’on retrouve dans le nouveau chapitre 3bis du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 114 à 115 bis). En effet, « Des dispositions concernant les Etats-membres dont la monnaie est l’€uro » sont adoptées en vue d’une part, du renforcement de la coordination de leur discipline budgétaire et la surveillance de celle-ci et, de l’autre, de l’élaboration, pour ce qui les concerne, des grandes orientations de politiques économiques.

De plus, une décision européenne adoptée par le Conseil sur la base d’une proposition de la Commission et après consultation de la BCE, établit « les positions communes concernant les questions qui revêtent un intérêt particulier pour l’Union économique et monétaire au sein des institutions et conférences financières internationales compétentes ».

Un protocole concernant l’€urogroupe est ajouté au traité. Il stipule que :

les ministres des Etats de la zone €uro élisent un président pour deux ans et demi, à la majorité des Etats membres de la zone €uro ».

Actuellement, il s’agit de Jean-Claude Juncker, premier ministre luxembourgeois.

Le statut de la Banque centrale européenne (BCE) n’est pas modifié. Elle fait désormais partie des institutions de l’Union européenne (section 4 bis, chapitre 1, 6^ème partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne).

Une Europe plus démocratique : des progrès clairs

Une meilleure répartition des compétences entre l’Union et les Etats-membres

A la demande de clarification et de simplification du système européen, répond une définition claire et stable de la répartition des compétences (1^ère partie « Les principes » titre I « Catégories et domaines de compétences de l’Union européenne »). Le projet de traité modificatif, comme le projet de Constitution européenne, propose une meilleure répartition des compétences de l’Union et des Etats-membres fondée sur les principes d’attribution, de subsidiarité et de proportionnalité. Ce qui est nouveau c’est leur inscription dans le traité. Ceci répond à l’aspiration de ne pas voir s’accroitre les compétences de l’Union, de façon clandestine. En même temps, la clause de flexibilité ou d’extension des compétences est maintenue (article 308 du traité sur le fonctionnement de l’Union). Une déclaration complète ces dispositions.

Les compétences sont :

- exclusives : c’est une liste limitative de compétences exclusives qui a eu la préférence. L’Union européenne sera seule à légiférer dans les domaines suivants :

- les règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur,

- la politique monétaire pour les États membres qui ont adopté l'€uro,

- la politique commerciale commune,

- l'Union douanière,

- la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche.

- partagées : la définition des compétences partagées reste inchangée. Elle

s’applique aux domaines où « l’Union et les Etats-membres ont le pouvoir de légiférer ». La liste en reste pratiquement inchangée :

- le marché intérieur,

- l'espace de liberté, de sécurité et de justice,

- l'agriculture et la pêche, à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques   de la mer,

- le transport et les réseaux trans-européens,

- l'énergie,

- la politique sociale, pour des aspects définis à la Partie III,

- la cohésion économique, sociale et territoriale,

- l'environnement,

- la protection des consommateurs,

- les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour des aspects définis à la Partie III.

Il faut ajouter à cette liste la recherche, le développement technologique et l’espace, la coopération au développement ainsi que l’aide humanitaire.

- actions d’appui, de coordination ou de complément : la liste reste limitative :

- l'industrie,

- la protection et l’amélioration de la santé humaine,

- l'éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport,

- la culture,

- la protection civile,

- le tourisme,

- la coopération administrative.

En résumé, les catégories de compétences restent quasiment inchangées : exclusives, partagées et actions d’appui, de coordination ou de complément. Le contenu des compétences exclusives ne change pas. La santé figure désormais à la fois dans les compétences partagées (les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique) et complémentaires (la santé humaine). Le sport, le tourisme et la coopération administrative figurent désormais dans les compétences d’appui.

L’article 100 du traité sur le fonctionnement de l’Union relatif aux difficultés d’approvisionnement en certains produits intègre désormais l’énergie. De plus, un nouveau titre XI et un nouvel article 176 sont relatifs à la politique de l’Union dans le domaine de l’énergie, dans le prolongement du Conseil européen de mars 2007. L’article 174 relatif à l’environnement fait référence aux changements climatiques.
Les dispositions relatives à la protection civile européenne sont reprises. Gageons qu’elles reçoivent une traduction concrète après les terribles incendies de l’été 2007 en Grèce…

Des articles spécifiques sont consacrés à la PESC (titre IV du traité sur l’Union européenne) et à l’espace de liberté, de sécurité et de justice (nouveau titre IV du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne).

Les dispositions concernant l’espace de liberté, de sécurité et de justice comportait déjà des changements majeurs en appliquant à la plupart des questions la « méthode communautaire » et le vote à la majorité qualifiée, y compris pour des questions de droit pénal.

La définition précise de la criminalité grave (article 69 F) et transfrontalière fournit une base juridique, permettant une action communautaire, complétée par un dispositif de coopération, reposant sur la reconnaissance mutuelle des décisions de justice, et le développement des actions d’Europol et d’Eurojust.

Des dérogations au principe de la majorité qualifiée sont introduites (article 69 E et I, clauses dîtes de « frein d’urgence »).

Le rôle du Parquet européen est limité aux intérêts financiers de l’Union européenne, sauf décision unanime pour l’étendre à la lutte « contre la criminalité grave » transfrontalière. Il en va de même en matière de lutte contre l’immigration illégale, de politique d’asile ou de d’accueil des immigrés légaux. De plus, chaque Etat-membre s’estimant pénalisé pourra saisir le Conseil européen, dans le cadre d’une procédure dîte du « frein d’urgence ». La formulation initiale a été maintenue « un règlement du Conseil peut instituer un parquet européen à partir d’Eurojust ». Le droit d’initiative est maintenu dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale si au moins 9 Etats-membres en manifestent l’intérêt.

La politique commune en matière d’immigration vise la gestion des flux migratoires, la lutte renforcée contre l’immigration illégale, les conditions d’entrée et de séjour, les droits et devoirs des immigrés en situation régulière, mais laisse aux Etats-membres (avec une coordination européenne) la responsabilité d’en établir le nombre (article 69 B § 5).

Un protocole sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de cet espace a été ajouté qui maintient d’un côté, les clauses d’exclusion et prévoit d’un autre, des clauses de participation au cas par cas. Il en va de même pour Schengen.

Une référence a été introduite à la méthode ouverte de coordination (l’expression n’est pas reprise en tant que telle) dans les articles relatifs à la politique sociale (127), la recherche, la santé publique et l’industrie.