La simplification des processus décisionnels
La prise de décision est simplifiée par la généralisation de la codécision devenue procédure législative ordinaire. (Dans à peu près 95% des cas contre 75% avec le traité de Nice).
Les instruments juridiques de l’Union avaient été ramenés à 6 catégories dont la dénomination se rapprochait de ce que connaît le citoyen européen (loi européenne, loi-cadre européenne, règlement européen, décision européenne, recommandation et avis). Le traité modificatif reprend la dénomination telle que nous l’avons toujours connue à l’article 249 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne :
Règlement,
Directive,
Décision,
Recommandation et avis.
L’une des questions considérées comme fondamentales a été la définition du vote à la majorité qualifiée au Conseil. Le vote à la majorité qualifiée a été redéfini et étendu[1] :
Cf article
- Jusqu’au 31 octobre 2013, le vote à la majorité qualifiée du traité de Nice s’applique (majorité d’Etats, de voix et 62% de la population européenne),
- A partir du 1er novembre 2014, la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55% des membres du Conseil comprenant au moins 15 d’entre eux et représentant des Etats-membres réunissant au moins 65 % de la population de l’Union,
- Cependant, la majorité qualifiée est aussi atteinte si les votes négatifs proviennent de moins de 4 Etats-membres. Les abstentions ne sont pas prises en compte dans le calcul de la minorité de blocage)l.
- Par dérogation à ce qui précède, la majorité qualifiée est de 72% des Etats représentant toujours 65% de la population chaque fois que la proposition n’émane pas de
la Commission européenne ou du Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité,
- « Le compromis de Ioannina », créé en 1994, qui n’a servi qu’une fois, est incorporé dans le traité : si des membres du Conseil représentant au moins ¾ de la population ou au moins ¾ des Etats-membres nécessaires pour constituer une minorité de blocage indiquent leur opposition, le Conseil poursuit les discussions pendant un « délai raisonnable » sans mettre en cause les limites de temps imposées par le droit communautaire, en vue de répondre aux préoccupations exprimées par ces Etats,
- Le Protocole n°10 sur les dispositions transitoires prévoit à l’article 2 qu’ « entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, lorsqu’une délibération doit être prise à la majorité qualifiée, un membre du Conseil peut demander que cette délibération soit prise à la majorité qualifiée telle que définie à l’article 3. Dans ce cas, les § 3 et 4 s’appliquent » ; Les délibérations sont acquises quand elles ont recueilli au moins 255 voix exprimant le vote favorable de la majorité des membres, sur une initiative de
la Commission. Dans les autres cas, 255 voix exprimant le vote favorable d’au moins les 2/3 des membres.
Force est de constater que la nouvelle version du vote à la majorité qualifiée est plus complexe, qu’elle ne l’a jamais été même avec le traité de Nice ! Pour donner quelque chose à tout le monde, on a fini par ajouter un nombre minimal de 15 Etats-membres pour le calcul de cette double majorité. De même, la minorité de blocage est fixée au vote négatif de 4 Etats-membres. On le sait ce n’est pas de cette façon que s’opèrent les votes au sein du Conseil à savoir petits contre grands Etats-membres. Cette formule vise aussi à permettre aux uns de prétendre avoir imposé 60% des Etats puisque cela y correspond dans une Europe à 25, à 27. Le minimum de 15 Etats-membres implique une majorité de 55,56% des Etats ou la moitié des Etats plus deux, donnant ainsi satisfaction à d’autres. Le compromis d’Ioannina est intégré à la demande du gouvernement polonais.
L’unanimité est maintenue entre autres :
* en matière sociale[2] : certains aspects de la protection sociale[3], la protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail, la représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs, y compris la cogestion ;
* la fiscalité ;
*les finances (ressources propres) et cadre financier pluriannuel[4] ;
* le droit de vote aux élections municipales et européennes ;
* les mesures environnementales votées actuellement à l’unanimité ;
* la négociation et la conclusion d’accords dans le domaine du commerce des services culturels et audiovisuels « lorsque ceux-ci risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l’Union » et aussi dans le domaine du commerce des services sociaux, d’éducation et de santé, « lorsque ceux-ci risquent de perturber gravement l’organisation de ces services au niveau national et de porter atteinte à la compétence des Etats-membres pour la fourniture de ces services » ;
* les mesures nécessaires pour combattre toute discrimination.
La nouveauté réside dans une clause passerelle ou évolutive (article 33 du traité sur l’Union européenne) permettant aux Etats-membres de décider, à l’unanimité, de passer au vote à la majorité qualifiée et/ou d’étendre la codécision à des domaines jusque là non couverts[5]. Une procédure dite du « frein d’urgence » est instaurée dans le cadre d’un vote à la majorité qualifiée. Il s’agit de la possibilité pour un Etat-membre s’estimant pénalisé de s’opposer à un projet et de demander l’arbitrage du Conseil européen. Son utilisation signifie la suspension de la procédure. Dès lors, le Conseil européen dispose d’un délai de 4 mois pour :
- soit renvoyer le projet au Conseil, ce qui met fin à la suspension de la procédure ;
- soit demander à
Dans le traité sur l’Union européenne, Titre VI, dispositions finales est mentionnée la procédure de révision du traité par Convention. Dès lors, il est prévu à l’alinéa 5 qu’à l’issue d’un délai de deux ans les 4/5 des Etats-membres ont ratifié et qu’un ou plusieurs Etats-membres ont rencontré des difficultés pour y procéder, le Consel européen se saisit de la question.
Une procédure de révision simplifiée permettant de revoir les seules dispositions sur les politiques internes. Le gouvernement de tout Etat-membre, le parlement européen ou
Les coopération renforcées avaient fait leur apparition avec le Traité d’Amsterdam. Le traité de Nice en avait assoupli le déclenchement.
Des institutions plus stables, démocratiques et efficaces Le cadre institutionnel, reflet de la double nature de l’Union européenne, est préservé : le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil des ministres, la Commission européenne, la Cour de justice. Le renforcement du Conseil et du Parlement pourrait laisser le sentiment que la Commission européenne sort affaiblie de cette réforme. En fait, elle garde des prérogatives spécifiques importantes, et son Président sera élu par le Parlement européen. L’équilibre institutionnel est donc globalement maintenu.
L’implication plus grande des parlements européen et nationaux va dans le sens d’une démocratisation plus forte et renforce la légitimité de l’Union vis-à-vis des citoyens européens.
Le Parlement européen reste le grand gagnant de cette révision. Tout d’abord, « les citoyens sont directement représentés au niveau de l’Union au Parlement européen ». Le Parlement européen se voit reconnaître le statut de colégislateur à égalité avec le Conseil dans 95% des cas. Il élit le président de
Les principes de subsidiarité et de proportionnalité ont donné lieu à un protocole concernant leur application et leur contrôle notamment et surtout par les parlements nationaux. Ceux-ci seront en mesure d’alerter publiquement les institutions européennes, mais aussi leur propre gouvernement, sur toute proposition qui ne leur paraîtrait pas respecter le principe de subsidiarité. Ils se verront conférer le pouvoir de saisir en fin de procédure,
L’instauration d’une présidence stable du Conseil européen en mettant fin aux rotations semestrielles (chairman élu pour deux ans et demi renouvelable une fois), ira aussi dans le sens d’une meilleure visibilité. Il préparera les Conseils européens, assurera leur suivi, « cherchera à développer la cohésion » entre chefs d’Etat et de gouvernement, assurera la représentation de l’Union, « dans son rôle et dans sa capacité » sans préjudice des compétences du Haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité. Il ne peut exercer de mandat national. Ce qui veut dire qu’à terme, peut être envisagée la présidence unique de l’Union (Conseil et Commission).
Ce dernier point a fait l’objet de commentaires de la part du président de
Pour le Conseil des ministres : le Conseil affaires générales est le Conseil de base. Il est flanqué d’un Conseil affaires étrangères présidé par le Haut représentant pour les affaires étrangères de l’Union. Le Conseil européen décidera de l’existence des Conseils spécialisés, à l’exception du Conseil de l’€urogroupe. Un protocole lui est consacré. Le Conseil Ecofin est mentionné dans la partie sur les politiques de l’Union européenne.
Une révolution pour la transparence démocratique : le Conseil siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif.
La présidence du Conseil est assurée par des groupes prédéterminés de 3 Etats-membres pour une période de 18 mois composés par rotation égalitaire des Etats-membres en tenant compte de leur diversité et des équilibres géographiques au sein de l’Union. Par la nouvelle définition de la majorité qualifiée et la pondération des voix au Conseil, le poids de
Ces dispositions sont assorties d’une déclaration au terme de laquelle
Autre avancée majeure : le président de
En fait, le danger immédiat concernant
Une Europe capable d’agir au plan mondial : un embryon de progrès Le projet amène quelques premiers éléments en matière de politique de la défense et de politique extérieure. Les principes vont dans le bon sens. Ils restent cependant assujettis à la volonté politique des Etats-membres quant à leur mise en œuvre effective. De surcroît, le vote à l’unanimité est maintenu dans ces domaines, même si des dérogations sont aménagées. Tout comme le projet de Constitution l’avait envisagé, le traité modificatif a surtout prévu ce dont l’Union a besoin pour le moment c’est-à-dire les instruments pour habituer les autorités de nos pays à réfléchir en commun, à ne pas prendre des positions nationales isolées, à acquérir le « réflexe européen ».
La nature de
- le Haut représentant pour les affaires étrangères,
- les procédures de vote (avec abstention constructive),
- les cas où la majorité qualifiée est admise, les mécanismes pour y surseoir, la faculté d’en élargir le champ.
L’article spécifique sur la politique étrangère et de sécurité commune consacre la compétence de l’Union en matière de PESC qui couvre tous les domaines (…) y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune. Les principes en sont réaffirmés notamment celui qui a tant fait défaut lors de la crise irakienne « Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité ». Qui aurait cru cela possible au moment où la crise irakienne faisait voler en éclat l’unité de façade de l’Union européenne ? L’autre innovation majeure : la clause de solidarité est maintenue. Ainsi, est introduite l’obligation pour les Etats-membres d’apporter aide et assistance « par tous les moyens en leur pouvoir » à un Etat qui ferait l’objet d’une agression armée. Deux déclarations ont été adjointes qui limitent les avancées inscrites dans le traité modificatif. Le chapitre consacré à « l’action extérieure de l’Union[6] » confirme la règle générale de vote à l’unanimité, avec quelques exceptions. « Par dérogation », le Conseil peut notamment statuer à la majorité lorsqu’il « adopte une décision à l’initiative du Haut représentant pour les affaires étrangères, suite à une demande du Conseil européen ». Un Etat-membre peut s’opposer à ce vote à la majorité, pour des « raisons de politique nationale vitale ». En matière de politique commerciale, l’unanimité s’applique lorsqu’il s’agit d’un secteur qui est traité à l’unanimité à l’intérieur de l’Union (services et propriété intellectuelle).
L’instauration d’un Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité crée l’organe d’une politique étrangère commune. Il sera doté d’un service européen de l’action extérieure « composé de fonctionnaires originaires de services compétents du secrétariat général du Conseil des ministres et de Il est envisagé la création d’une Agence européenne de l’armement, de la recherche, et des capacités militaires ainsi que des possibilités spécifiques de coopération entre les Etats-membres qui souhaitent aller plus avant dans ce domaine (les coopérations structurées permanentes). La représentation extérieure de la zone €uro est évoquée. « le Conseil des ministres sur proposition de Selon J. Delors « le résultat fait gagner des années à la construction européenne. Mais les avancées ne sont pas acquises. Grâce aux innovations institutionnelles (élargissement du vote majoritaire, extension de la codécision Parlement/Conseil, etc.) et grâce à la définition des nouveaux objectifs, les conditions pour progresser sont créées. Toutefois, nous jugerons d’ici 2010 de la capacité de l’Union à utiliser les nouvelles possibilités offertes par le traité réformateur pour accroître la sécurité des citoyens et le renforcement de la coopération policière et pénale, de la volonté de définir un cadre pour les services publics adapté aux besoins et aux traditions de chaque pays ». Il a aussi souligné que « certaines initiatives ne doivent pas attendre en particulier un pacte de coordination des politiques économiques nationales et un mandat explicite au Conseil des ministres de l’Economie et des Finances pour s’exprimer sur la scène internationale, face aux désordres monétaires ou encore plus urgent l’engagement à financer le projet Galiléo. Enfin, à quand la première initiative pour la marche en avant d’un groupe d’Etats membres sur l’Union économique et monétaire, sur le social, sur l’énergie »[7].
Vous pouvez consulter le texte du nouveau traité réformateur tel que modifié après le Conseil européen des 18 et 19 octobre 2007 :
http://www.consilium.europa.eu/showPage.asp?id=1317&lang=fr&mode=g
[1] Le vote à la majorité qualifiée tel que défini dans le traité de Nice requiert une majorité d’Etats, de voix et 62% de la population européenne.
[2] Le projet de traité maintient le vote à la majorité qualifiée en matière de sécurité sociale des travailleurs migrants (article 42 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne), la possibilité pour un Etat-membre de s’opposer à un projet et demander l’arbitrage du Conseil européen (frein d’urgence) est maintenue.